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Quelle gouvernance pour l’Arctique ? Enjeux et perspectives
le 24 Février 2011

Pêcheurs au Groenland
Pêcheurs au Groenland

La fonte de la banquise en Arctique est en passe de transformer un espace jusqu’alors inexploitable en une zone utile aux ressources prodigieuses. Poissons, gaz, pétrole, tourisme, transport maritime… l’Arctique éveille de gran des ambitions chez les pays riverains jaloux de leur souveraineté et de gran des inquiétudes dans la communauté internationale. Faut-il protéger l’Arctique comme il en a été de l’Antarctique? Comment gérer son exploitation? Quel type de gouvernance adopter? Explications.

Michel Rocard à Iqaluit, capitale du Territoire du Nunavut, le 16 juin 2010.
Michel Rocard à Iqaluit, capitale du Territoire du Nunavut, le 16 juin 2010.

Les deux pôles ont été pendant toute l’histoire humaine des régions inaccessibles, mystérieuses, dangereuses, réservées aux baleiniers et aux explorateurs. Le froid extrême et l’étendue de la banquise polaire rendaient leur accès quasi impossible de manière permanente. Seules de très rares activités ont poussé les hommes à utiliser ces régions. L’activité baleinière commence au cours du XIXe siècle. Ruinée par l’extension de l’électricité qui rendait l’huile inutile, et par de nombreux produits substituables à ceux tirés des cétacés, elle s’arrête et les bases arctiques et antarctiques ferment les unes après les autres au milieu du XXe siècle. La recherche scientifique a poussé des hommes à dominer les conditions extrêmes et à installer des bases aussi bien sur le continent antarctique que sur les terres côtières ou insulaires de l’Arctique. Elles furent d’abord estivales, mais les bases permanentes, affrontant la nuit polaire, se sont multipliées dans le dernier tiers du XXe siècle. Et naturellement l’activité militaire ne pouvait se désintéresser de zones potentiellement stratégiques. C’est dans la décennie 1970 que les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins, SNLE, tant américains que soviétiques commencèrent leurs parcours très réguliers de patrouille dans l’eau liquide sous la banquise polaire flottante de l’océan glacial Arctique. L’Antarctique, est plus lointaine…

L’année géophysique internationale 1957-1958 provoque beaucoup de travaux sur les régions polaires. Cela conduit Eisenhower et Khrouchtchev, présidents respectivement des États-Unis et de l’URSS à l’époque, à prendre en compte la fragilité de l’Antarctique, et à négocier puis signer, le 1er décembre 1959, à Washington, le Traité de l’Antarctique qui décide la démilitarisation du continent et de la région, enregistre les sept revendications territoriales déposées mais en interdit la matérialisation, et confie la surveillance d’exécution de tout cela au «Comité du Traité». Le traité de 1959 a reçu trois protocoles complémentaires, l’un en 1972 concernant la protection des phoques, un autre en 1978 concernant la protection de la faune et de la flore marines, et le dernier signé à Madrid, en décembre 1991, concernant la protection de l’environnement en général. Il déclare l’Antarctique terre de science et partie du patrimoine de l’humanité, il en fait une réserve naturelle interdite à toute activité humaine autre que le tourisme ou la recherche, et renforce le Conseil du Traité qui a char - ge de surveiller l’application de ces protocoles.

Voyage en péninsule antarctique (janvier 2009)
Voyage en péninsule antarctique (janvier 2009)

L’Antarctique est donc l’unique élément des terres émergées de notre planète qui soit géré en commun par l’humanité organisée et bénéficie d’un statut détaillé, le système du traité, qui en garantit la protection très complète. Le Conseil du Traité se réunit chaque année et a le pouvoir d’adopter des protocoles d’application complétant le système du traité. Ce modèle magnifique, qui au fond marche bien et constitue une superbe réussite de la diplomatie mondiale, a suscité beaucoup d’espoirs en Arctique. Après tout, pourquoi ne pas faire là la même chose que là bas ?

Mais il se trouve que les deux pôles n’ont en commun que le froid. Pour le reste ils sont totalement différents. L’Antarctique est un continent émergé recouvert dans sa totalité d’une plaque de glace d’eau douce de 2,5 kilomètres d’épaisseur en moyenne, et éloignée de tout : la péninsule arrive à 1000 kilomè - tres de l’Afrique du Sud et à 2500 km de l’Australie. Il n’y a rien entre ce continent et les autres sinon quelques rares îlots inhabités. L’Arctique, au contraire, est un océan, le plus petit des cinq grands de la planète, 14 millions de km2. Le pôle Nord est à 4200 mètres sous l’eau. L’océan est très fermé. Il communique avec l’océan Pacifique par le détroit de Béring qui fait moins de 100 km de large, et avec l’Atlantique par le petit détroit du Danemark, entre l’Islande et le Groenland, et par un l’environpassage beaucoup plus large de près de 900 km, entre l’Islande et l’Écosse. Ainsi quasi fermé, l’océan glacial Arctique n’a que cinq nations riveraines : les États-Unis par l’Alaska, le Canada par de nombreu - ses grandes îles, le Danemark par le Groenland qui dispose déjà de son autonomie interne et sera bientôt indépendant, la Norvège et la Fédération de Russie. Naturellement, à ces latitudes, l’eau de mer gèle l’hiver. On a donc de larges étendues de glace d’eau salée, flottante, la banquise. Autour de l’Antarctique, aucune terre ne bloque la surface marine nulle part, et les courants océaniques sont centrifuges. La banquise est en dispersion constante. Elle n’est pas très importante. Dans l’océan fermé qu’est l’Arctique, en revanche, la banquise polaire a, des millénaires durant, occupé tout l’espace océanique en toutes saisons.

C’est dans le dernier quart du XXe siècle que commence à devenir repérable une diminution estivale de la surface de la banquise. Cette évolution s’amplifie régulièrement. Elle est aujourd’hui, chaque été, pendant 4 à 5 semaines, réduite de 4 à 5 millions de kilomètres carrés par rapport à la surface totale de l’océan, soit 14 millions de km2, qu’elle occupait de manière permanente jusqu’à il y a quelque trente ans.

Un statut de zone utile

Ce phénomène est la conséquence du réchauffement climatique produit par l’intensification de l’effet de serre qui est protecteur du climat de la planète. Cette intensification résulte elle même de la production massive de dioxyde de carbone, CO2, par l’activité humaine d’industrie et de transport, s’ajoutant à l’apparition naturelle de CO2 par un cycle biologique liant la vie à l’atmosphère. Or, ce réchauffement climatique n’est pas homogène. Considéré comme ayant été en moyenne de 0,6 degré centigrade au cours du XXe siècle pour l’ensemble de la planète, il aurait été presque nul à l’équateur mais d’environ deux degrés ou un peu plus dans les régions polaires. Le seul moyen d’entraver cette évolution dangereuse serait de ralentir, voire d’éliminer l’émission de gazcarbonique lors de la production d’électricité et de matériaux ou dans le chauffage et le transport. Ces efforts étant actuellement infinitésimaux, le réchauffement ne peut que continuer. On s’attend que le pôle nord soit en eau libre un ou deux mois par an vers 2030 ou un peu avant.

intervention lors d’une conférence sur l’Arctique à Moscou (septembre 2010)
intervention lors d’une conférence sur l’Arctique à Moscou (septembre 2010)

L’Arctique, au sens stricte la zone située au-delà du cercle polaire arctique qui est le parallèle situé à 66 degrés 33 minutes de latitude Nord, est ainsi passé en guère plus d’un tiers de siècle du statut de zone inaccessible interdite à l’essentiel de l’activité humaine à celui de zone utile permettant la pratique d’innombrables activités. Un regard sur ce que celles-ci pourraient être éclaire les problè mes de gouvernance qu’elles peuvent poser. On n’a pas encore commencé à pêcher dans les eaux ainsi libérées chaque été, mais cela ne saurait tarder : la diminution forte des stocks de poisson disponibles est déjà repérée comme un phénomène majeur. Le tourisme est bien sûr une des toutes premières activités à profiter de ce qui est localement une embellie climatique. Mais surtout près de la moitié du commerce mondial se fait entre l’Europe d’une part, et d’autre part la Chi ne, le Japon, le Sud-Est asiatique ou la Californie. Il faut pour cela passer par un canal, Suez ou Panama. Or, qu’il s’agisse de pétrole ou de conteneurs, nous en sommes arrivés à construire des navires trop gros pour leurs écluses. Il faut contourner le Horn ou le Bonne-Espérance. Mais si l’eau est libre, contourner le Pôle Nord par l’est, le long de la Sibérie, ou par l’ouest, entre les îles canadiennes, représente un raccourcissement de plus de la moitié de la durée du voyage et une économie de la même proportion. La pression commerciale sera forte : on empruntera ces routes dans peu d’années. Il va de soi en outre que ces conditions climatiques plus clémentes permettent une multiplication des bases de recherche scientifique, et que les activités militaires trouveront plus facilement à s’appuyer sur des installations côtières ou sous marines.

La déclaration d’Ottawa

Mais l’innovation la plus considérable concerne le secteur pétrolier. On a repéré sous les eaux de l’océan glacial l’équivalent d’un «deuxième Moyen Orient», en l’espèce 30 % de toutes les réserves mondiales connues de gaz, et 17 % des réserves de pétrole liquide. Les techniques de forage et de mise en exploi - tation de gisements dans des conditions extrêmes ne sont pas encore totalement au point. Nul ne doute qu’elles vont l’être bientôt. Toutes ces activités futures devraient certes être soumises à des contrôles ou à des limites. Mais les cinq États souverains considèrent tous que les précautions, contrôles, limites et vérifications relèvent pour chacun de leur souveraineté. Ils n’ont pendant fort longtemps pratiqué la coopération internationale que de manière réduite. La guerre froide n’y incitait d’ailleurs guère : l’océan Arctique a comme riverains les États-Unis d’Amérique et l’ex-Union soviétique, et il s’agit de l’unique zone où une frontière terrestre sépare sur près de 100km un membre de l’Otan, la Norvège de la Russie. C’est Gorbatchev qui donne le premier signal d’une recherche d’intensification de la coopération en Arctique. Il suscite puis, devant l’accord enthousiaste des autres États concernés, négocie et signe la déclaration d’Ottawa de 1996 qui annonce et permet la mise en place en 2000 du Conseil Arctique. Ce Conseil rassemble huit États, les cinq riverains (États-Unis, Canada, Danemark, Norvège, Russie) et les trois États qui, sans être riverains de l’océan, ont une partie de leur territoire en zone arctique : Suède, Finlande et Islande. Les peuples aborigènes sont représentés de manière consultative dans cette instance, par six structures associatives. Le Conseil Arctique a désigné en outre des membres observateurs permanents, retenus à cause de l’importance de leur contribution à la recherche scientifique en Arctique. Ils sont actuellement six : Allemagne, Espagne, France, Grande-Bretagne, Pays-Bas et Pologne.

"La diminution forte des stocks de poisson disponibles est déjà repérée comme un phénomène majeur."

Le Conseil fait faire et supervise beaucoup de travaux de recherche dans tous les domaines intéressant la région : glaciologie, climatologie, biologie marine, géologie, navigation, etc. Il n’agit que par le moyen de recommandations aux États riverains. Il n’a pas la capacité de prendre des décisions contraignantes dans quelque domaine que ce soit, pas plus la sécurité de la navigation que la protection de l’environnement. L’avis général est que de telles règles, si elles sont nécessaires, doivent être édictées par les riverains. Le problème pourtant n’est pas simple. L’océan Arctique est une mer très difficile. Même lorsque l’eau est libre, il y a des icebergs partout : la navigation est donc délicate. Trois accidents navals en 2010, qui par miracle n’ont pas fait de morts, se sont révélés avoir été provoqués par l’inexactitude des cartes marines. Qu’il s’agisse du passage du Nord-Est, le long de la Sibérie, ou de celui du Nord-Ouest, serpentant entre les grandes îles canadiennes, on est confronté à des milliers de kilomètres sans phares, sans balises, sans surveillance, sans port de secours ni d’avitaillement. Dans de telles conditions, il serait souhaitable que ne puissent naviguer en Arctique que des navires à coques renforcées – mais comment, dans quelle mesure ? - et dont l’équipage soit entraînéet les embarcations de secours qualifiées pour permettre l’auto-sauvetage en cas d’accident. Il n’est pas suffisant que chacun des riverains décide de tels standards, normes et obligations pour sa pro - pre zone. D’abord parce que le droit international, celui de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), mais aussi celui de la Convention sur le droit de la mer, cherche plutôt à renforcer partout les droits de passage en cherchant à limiter contraintes et contrôles à des obligations internationalement fondées, et de ce fait homogènes. Ensuite, parce qu’en effet on pourrait craindre que si les normes de sécurité étaient définies par chacun des riverains pour ses eaux, elle ne soient pas concordantes. Enfin, parce que ces normes devraient pouvoir ne s’appliquer pas seulement aux eaux territorialement appropriées, mais dès l’approche de l’océan, et aussi dans ses eaux libres. Au demeurant, s’il est difficile et dangereux de naviguer dans les eaux glaciaires, il paraît y avoir peu de raisons évidentes pour que les mesures techniques de sécurité soient différentesd’un pôle à l’autre…

Le Secrétaire américain à la Marine, Ray Mabus, avec le contre-amiral Henrik Kudsk
Le Secrétaire américain à la Marine, Ray Mabus, avec le contre-amiral Henrik Kudsk

commencé à l’Organisation maritime internationale (OMI), l’agence de l’Onu compétente qui siège à Londres, aux fins d’adopter un code polaire, qui a manifestement vocation à être obligatoire. Jusqu’à présent les seules règles juridiques qui sont d’application en Arctique sont celles de la Convention sur le droit de la mer. De fait, c’est une base sérieuse dont tout le monde reconnaît l’importance. Les Américains ne l’ont pas ratifiée mais déclarent vouloir la respecter. Les riverains proclament même parfois que, non seulement c’est le seul cadre légal disponible, mais qu’il serait parfaitement suffisant. La courtoisie internationale veut que depuis quelques années on ne relève pas, ni ne critique, ce genre de propos, pourtant abusifs parce qu’inexacts. Le Conseil Arctique, au demeurant, n’a pas fait obstacle à l’ouverture des travaux de l’OMI sur le code polaire. Il est vraisemblable qu’au cours des discussions les négociateurs rencontreront les problèmes de souveraineté. Ce ne sera donc probablement ni simple ni bref.

"Ne faudra t-il pas envisager une possible limitation quantitative du tourisme ?"

La croissance exponentielle du tourisme – d’à peu près zéro il y a vingt ans, il a atteint le chiffre de 100 000 personnes en 2009 – pose des problèmes d’une nature différente ou appelant une méthode de traitement différente. Les règles de sécurité doivent être celles de tous les navires, ou faut-il les renforcer ? La relation des touristes avec l’environnement à leur contact, maritime, terrestre ou glaciaire, ne devrait-il pas être aussi sévèrement canalisé et contrôlé qu’il l’est en Antarctique, en application du troisième protocole (1991) au traité de 1959 ? Ne faudra t-il pas envisager une possible limitation quantitative du tourisme? Le Conseil Arctique n’en a pas la vocation, pas plus d’ail - leurs qu’il n’a la représentativité nécessaire pour ce faire. Il deviendra souhaitable qu’il encourage l’émergence d’une structure compétente en la matière. De fait, lorsqu’au tournant du millénaire, ces problèmes et quelques autres ont commencé à apparaître, les affaires polaires ont pris presque soudainement plus d’importance que par le passé. De très nombreuses ONG, beaucoup de chercheurs et de membres de la communauté scientifique ont fait alors état du beau résultat diplomatique obtenu en Antarctique, et demandé que l’on imagine un traité équivalent pour l’Arctique. Le Parlement européen, en novembre 2008, a même voté, sur ma proposition, une résolution qui soutient cette demande et a obtenu les deux tiers des voix. Tous les États riverains se sont immédiatement opposés à cette idée, ce qui l’a condamnée, et le Conseil Arctique est devenu le lieu de cristallisation d’un réflexe protecteur : les États arctiques craignent quel que peu le reste du monde. On est visiblement plus civilisés dans les relations inter-arctiques qu’en matière de grand commerce et surtout de pêche. Piraterie et braconnage sont pour le moment inconnus dans le grand Nord, l’heureux grand Nord. Cela peut se concevoir et doit même être respecté. C’est même une expérience précieuse que de voir l’Arctique être la première zone au monde où une Russie débolchévisée apprend les relations internationales con - fiantes et affiche une courtoisie, une serviabilité et une efficacité au service commun qu’on ne lui con - naissait pas jusque-là. Il est bien clair qu’un tel climat doit être préservé, voire étendu.

Le paquebot Le Diamant au Spitzberg
Le paquebot Le Diamant au Spitzberg

Mais il est tout aussi clair que lorsque le Conseil Arctique, un peu dans cet esprit, se permet (Tromsø, avril 2003) à propos d’un désaccord précis mais limité sur la chasse aux phoques, de rejeter les candidatures de la Chine, de l’Italie et de l’Union européenne aux fonctions «d’état membre observateur permanent», il affiche une volonté de repli sur soi qui ne saurait tenir bien longtemps. Car c’est le monde entier qui va vouloir parcourir l’océan Arctique et fréquenter cette zone. Le besoin le plus massif sera celui du grand commerce : 45 à 50 % des transports du commerce mondial ont vocation à passer le pôle nord plutôt que Suez et Panama. Mais aussi longtemps qu’il n’y a ni phares, ni balises, ni ports ni équipements de secours et que les cartes sont fausses, les grands armateurs ne s’y risqueront pas. Russes et Canadiens disent chacun de leur côté qu’il s’agit de leurs eaux territoriales, et qu’ils entendent bien assumer la responsabilité de la sécurité et des secours. Or, seuls, ni les uns ni les autres ne sont, et de loin, en état de financer l’immense effort de viabilisation de l’une ou l’autre route. Il faudra bien mutualiser le coût des services de recherche et de sauvetage. Quant à viabiliser vraiment l’une ou l’autre des routes polaires, il faudra un immense effort collectif mondial, dont on ne prend guère le chemin. Le grand commerce attendra. C’est moins probable dans le cas, certes plus modeste, du tourisme, et ce l’est encore moins dans le cas de la pêche.

Rejet d’un amendement européen

L’inquiétude est mondiale, on le sait, sur la raréfaction de la ressource halieutique. L’un des grands experts canadiens a publié il y a trois ans un livre sobrement intitulé Un monde sans poisson - 2050? Déjà les Islandais, grands pêcheurs devant l’éternel, trouvent aujourd’hui au nord de leur île les espèces qu’il pêchaient au sud voici vingt ans. Il n’y a pas d’Organisation régionale de la pêche (ORP) en Arctique. Or, l’expérience a montré que pour négocier la création d’une nouvelle ORP, il fallait près d’une dizaine d’années pour trouver un accord entre des intérêts brutalement contradictoires. Il en a fallu un peu moins pour créer des ORP sous le parrainage de la FAO, l’organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture. Sur ce sujet rien ne bouge. En septembre 2010, à New York, lors de l’exercice rituel et à effet juridique généralement nul, qui con - siste pour l’Assemblée générale des Nations Unies à voter une résolution sur la pêche, l’Union européenne a proposé, à partir d’une suggestion française, d’interdire temporairement toute pêche dans les eaux libérées des glaces, aussi longtemps qu’une étude scientifique approfondie ne serait pas accomplie sur les espèces présentes dans l’océan Arctique, celles d’entre elles qui sont menacées, les périodes et les lieux de reproduction, les diverses mesures susceptibles de préserver cette ressource. Cet amendement a été rejeté. Cela laisse supposer que certains riverains s’apprêtent à pêcher n’importe quoi, n’importe comment. Nous sommes visiblement dans une impasse. L’une des voies de sortie consisterait à explorer la possibilité d’étendre à l’océan Arctique la compétence géographique de l’Organisation régionale de pêche de l’Atlantique du Nord-Est, où l’Union européenne représente ses vingt-sept États membres. On peut imaginer une solution complémentaire en étendant à une partie de cet océan la compétence de l’ORP de l’Atlantique du Nord-Ouest, dont l’Union européenne n’est pas membre, mais où la France siège au titre de Saint- Pierre-et-Miquelon. Les travaux d’analyse de la ressource ne sont pas commencés. Or il serait nécessaire, et en tout cas prudent, de disposer de l’information scientifique et du cadre juridique nécessaire avant que l’on ait commencé à pêcher dans cette zone plutôt qu’après. L’année 2011 verra sûrement des négociations se développer dans ce sens. Plus on attend plus ce sera difficile.

"Le bel exemple du continent antarctique, interdit à toute exploitation minéralogique, donne à penser."

Ainsi, le refus général des États riverains d’accepter de se lier avec les non-riverains du reste du monde entraîne-t-il ce résultat que des négociations multiples devront se tenir dans des instances diverses pour produire le droit nécessaire à assurer un usage croissant de la zone arctique dans les meilleures conditions possibles de sécurité et de protection de l’environnement. Le Conseil Arctique devrait être de plus en plus un organe de recherche et de conseil pour appuyer les travaux des organismes habilités à prendre des mesures contraignantes, les organisations régionales de pêche d’une part, l’organisation maritime internationale de l’autre. Mais tous les domaines ne sont pas ainsi couverts par des organisations habilitées. La biodiversité par exemple n’a pas d’organe de défense patenté. Or certaines espèces d’oiseaux, ou de phoques, et bien sûr les ours blancs, appellent protection. Il faudra un gardien du corpus législatif en train de naître. Et puis il reste le pétrole et le gaz. Devant l’imminence du «pic pétrolier», le président Bush avait été tenté de donner l’autorisation nécessaire à la mise en exploitation de gisements situés en Alaska. Devant la véhémence et la puissance des protestations, qui ne venaient pas seulement des écologistes, il y a renoncé, transmettant la responsabilité de la décision à son successeur, le président Obama. Reprenant toute l’étude, et devant l’ampleur de la demande, ce dernier l’a prise. Mais vint l’accident du golfe du Mexique : des milliards de dollars de dégâts, des centaines de milliers d’emplois perdus. Et l’accident s’était produit à moins d’une demi-journée de mer de trois ou quatre ports bien équipés, et dans un climat favorable à l’efficacité des produits chimiques utilisés pour diluer le pétrole. Or en Arctique, aucun secours n’est possible et la chimie travaille mal. Obama a reconfirmé l’interdiction d’exploiter.

Le USS Honolulu à proximité du Pôle Nord
Le USS Honolulu à proximité du Pôle Nord

Restent les gisements russes, canadiens, norvégiens et groenlandais. Les besoins sont tels que chacun veut rester maître chez soi, les risques sont tels qu’ils font peur à tout le monde. Le bel exemple de l’Antarctique, interdite à toute exploitation minéralogique, donne à penser. Il n’y a pas de lieu pour en débattre, ni édicter des normes de sécurité, ni évaluer les précautions prises, moins encore pour éventuellement limiter les volumes. Certains songent même à réutiliser sur ce sujet le projet mort-né de la convention de Wellington, en 1988, sur l’exploitation minéralogique de l’Antarctique. Quelques entreprises, parmi lesquelles Total, devraient se déclarer techniquement prêtes à forer puis exploiter par grand froid dans les toutes prochaines années. Il est logique de s’attendre à un charivari médiatique considérable et à de beaux conflits. Mais nul ne sait encore par quelle procédure et en quel lieu attaquer le problème. La seule chose certaine est que l’Arctique va se trouver, dans la décennie 2010, au coeur de problèmes et de conflits diplomatiques de grande ampleur et pour lesquels les méthodes traditionnelles de la diplomatie inter-étatique risquent fort de se révéler insuffisantes.


* Ancien Premier ministre, ambassadeur de France pour les questions polaires. Aujourd'hui âgé de 79 ans, député européen jusqu'en janvier 2009, il a été nommé en mars 2009, en conseil des ministres, sous le titre exact d'ambassadeur de France chargé des négociations internationales relatives aux pôles Arctique et Antarctique. Michel Rocard est à l'origine du Protocole de Madrid, adopté en 1991, entré en vigueur en 1998, qui interdit jusqu'en 2041 l'exploitation des ressources minérales et énergétiques de l'Antarctique et qui fait du continent une réserve naturelle consacrée à la paix et à la science.

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