La diplomatie et la défense des frontières maritimes de la France – Nos frontières maritimes : pour un projet politique à la hauteur des enjeux (Rapport d’information de l’Assemblée nationale – 29 juin 2016)

Les espaces maritimes jouent un rôle de plus en plus important. D’une part, la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982 a renforcé les droits des États côtiers sur la mer. Elle leur a ainsi reconnu certaines compétences et facultés sur la zone économique exclusive (ZEE), qui s’étend jusqu’à 200 milles marins vers le large, bien au-delà de la limite des 12 milles qui marque la mer territoriale. Elle leur a également donné une faculté d’extension du plateau continental au-delà de ces mêmes 200 milles, lorsque les conditions géologiques sont réunies. D’autre part, placé au cœur de la mondialisation, le transport maritime est en pleine expansion. La convention de 1982 a réaffirmé la liberté de mers et la liberté de navigation, y compris le droit de passage inoffensif dans la mer territoriale et le droit de passage dans les détroits.

Cependant, plusieurs évolutions doivent être considérées avec une grande attention.

D’abord, la sécurité des mers se dégrade. La piraterie connaît un renouveau, même si elle peut être efficacement combattue, comme dans la Corne de l’Afrique. Le développement croissant des autres activités et trafics illicites, qui va jusqu’aux trafics d’êtres humains et aux migrations illégales, est tout aussi préoccupant. Ce sont autant de menaces suivies par les États, mais aussi par les organisations internationales, en particulier l’Organisation maritime internationale (OMI).

Ensuite, la géopolitique maritime évolue. La suprématie reste certes acquise à la marine américaine, garante de la liberté des mers, mais le développement de la marine de guerre chinoise, qui n’est plus une flotte côtière, « d’eaux jaunes », et devient une flotte de haute mer, « d’eaux bleues », est aussi rapide que spectaculaire. La marine russe est pour sa part en plein renouveau. Le développement des flottes militaires n’est pas limité à ces deux pays. En Asie, notamment, et en Australie, mais aussi au Royaume-Uni, entre autres, l’heure est à l’acquisition de capacités nouvelles.

Par ailleurs, la fonte des glaces ouvre en Arctique de nouveaux espaces avec certains désaccords, que ce soit sur le régime des passages du Nord-Ouest et du Nord-Est, sur lequel la Russie et le Canada ont leur propre vision, qui n’est pas celle des éventuels usagers, et sur le partage des extensions du plateau continental.

Enfin, la situation en mer de Chine suscite certaines inquiétudes. Dans un contexte historique, géographique et politique compliqué, deux litiges de souveraineté opposent la Chine et ses voisins. L’un est au Nord, avec le Japon, à propos des îles Senkaku. L’autre est en mer de Chine du Sud, à propos des deux archipels des Spratleys et des Paracels, et oppose globalement à la Chine, le Vietnam, les Philippines, la Malaisie et Brunei. Ils sont sources d’incidents.

Fondée sur des arguments d’ordre historiques et sa situation précoloniale de suzeraineté, mais aussi sur une interprétation extensive du droit de la mer et la recherche d’un contrôle effectif des eaux par la construction, et parfois la militarisation, d’îles semi-artificielles et d’infrastructures, la position de la Chine suscite des réactions internationales. Celles-ci sont fermes et fondées sur le droit. Au Nord, la réaction du Japon a été soutenue par les États-Unis. Au Sud, une procédure d’arbitrage, encore en cours, a été intentée par les Philippines. L’ASEAN et les États-Unis ont marqué leur désapprobation et protesté. La marine américaine, l’US Navy, et l’US Air Force font régulièrement des missions sur place pour réaffirmer les principes de la liberté des mers et la liberté de survol.

La communauté internationale ne peut pour sa part rester insensible aux événements qui tendent à mettre en cause le droit international et qui interviennent dans un espace aussi important sur le plan stratégique et par lequel transite en outre une large part du commerce mondial.

Dans un tel contexte, et eu égard aux enjeux, il est impératif que la France affirme une volonté politique à la hauteur de l’importance de ses espaces maritimes et de ses atouts.

Avec environ 11 millions de kilomètres carrés placés sous sa juridiction, notre pays détient, en effet, la deuxième superficie maritime du monde, juste après les États-Unis. S’y ajoutent, potentiellement, 1,8 million de kilomètres carrés supplémentaires de fonds marins grâce aux éventuelles extensions du plateau continental, ce qui n’est pas le cas pour les États-Unis qui n’ont pas ratifié la CNUDM. L’essentiel des espaces maritimes français est situé outre-mer, à raison de 97 %, et principalement dans le Pacifique (4,8 millions de kilomètres carrés) et dans l’océan Indien (2,67 millions). Ces espaces, qui donnent lieu à des frontières méconnues, notamment avec l’Australie dans l’océan Indien et dans le Pacifique, ainsi qu’avec l’Afrique du Sud, sont encore en cours de délimitation. Toutes les notifications à l’ONU ne sont pas encore intervenues. Cela ne fait cependant pas obstacle à l’application des lois françaises dans les espaces concernés. Délimiter est parfois long et difficile, par exemple avec l’Espagne pour la ZEE en Méditerranée, dans le golfe du Lion. Les demandes françaises d’extension du plateau continental n’ont, en l’état, abouti que pour la Martinique, la Guadeloupe, les îles Kerguelen et la Nouvelle-Calédonie, ce qui représente 579 000 kilomètres carrés. La demande conjointe avec l’Irlande, le Royaume-Uni et l’Espagne en mer Celtique a été acceptée par la commission des limites du plateau continental, mais la répartition de l’espace concerné fait l’objet de négociations avec nos trois pays voisins. La demande d’extension du plateau continental relative à Saint-Pierre-et-Miquelon mérite une mention particulière. Elle est tout à fait fondée et sa contestation par le Canada ne doit pas conduire à un déni de droits en défaveur de la France. Ce point a explicitement été exclu du champ de l’arbitrage de 1992 sur la ZEE. Le droit international n’exclut pas non plus a priori l’hypothèse d’une discontinuité entre la ZEE française et l’extension du plateau continental, d’autant que l’île de Sable qui permet au Canada d’intercaler une partie de sa ZEE est, comme son nom l’indique, mouvante, et qu’elle pourrait ainsi disparaître dans le futur, par exemple en cas d’élévation du niveau des océans.

Plus éloignés de la métropole que ne le sont leurs équivalents britanniques, les espaces maritimes ultramarins de la France sont parfois contestés. Notre souveraineté est ainsi mise en question dans l’océan Indien pour les îles Éparses du Canal de Mozambique et Tromelin, ainsi que pour Mayotte. Dans le Pacifique, deux îlots, Matthew et Hunter, au large de la Nouvelle-Calédonie, nous sont contestés par le Vanuatu et l’île de Clipperton, qui a pourtant fait l’objet d’un arbitrage en 1931 en faveur de la France, fait l’objet d’ambiguïtés de la part du Mexique, qui a contesté la délimitation de la ZEE, même si l’accord de pêche bilatéral de 2007 au profit de l’armement mexicain, avec des licences gratuites, permet de régulariser dans une certaine mesure la situation.

Par ailleurs, ces espaces maritimes ultramarins sont en permanence soumis au risque d’activités illégales. Qu’il s’agisse de la pêche illégale, des infractions environnementales, de la recherche minière, gazière ou pétrolière, des autres trafics, notamment des trafics de drogue et d’armes, et de l’immigration clandestine, comme à Mayotte, la vigilance des services concernés doit être constante. Tel est d’autant plus le cas que l’exercice de l’interlope est facilité par les progrès de la technologie embarquée sur tous les navires.

Pour faire face, notre pays n’est pas démuni, mais détient, au contraire, plusieurs atouts maîtres de très grande qualité. D’abord, il dispose d’une vision stratégique pertinente avec le Livre bleu de 2009, toujours d’actualité, et la stratégie nationale de sûreté des espaces maritimes d’octobre dernier. Ensuite, il a mis en place une capacité de coordination avérée et même enviée, avec les outils essentiels que sont le secrétaire général de la mer (le SGMer), le comité interministériel de la mer (le CIMer), l’action de l’État en mer (l’AEM), et aussi l’administration des Terres australes et antarctiques françaises (les TAAF). Par ailleurs, la Marine nationale est de très haut niveau, même si elle est sous tension, car engagée au-delà de son contrat opérationnel, et si elle doit faire face à des ruptures temporaires de capacités connues concernant notamment les patrouilleurs outre-mer. Notre pays bénéficie également de compétences de tout premier ordre, non seulement en matière juridique et diplomatique au sein du ministère des affaires étrangères, mais aussi en matière scientifique et technique au sein de l’Ifremer et du SHOM (service hydrographique et océanographique de la marine), et dans le domaine environnemental, avec l’Agence des aires marines protégées, bientôt intégrée dans l’Agence pour la biodiversité qui sera bientôt mise en place. La France dispose en outre de deux points d’appui majeurs avec, d’une part, l’Union européenne, en particulier le programme croissance bleue et la stratégie de sûreté maritime de 2014, même si elle est amoindrie par le Brexit et, d’autre part, en matière de sécurité, l’OTAN.

La France pourrait très certainement tirer un meilleur parti de ces différents avantages.

Obtenir des résultats plus tangibles exige de mettre en œuvre cinq orientations.

En premier lieu, il convient de porter la culture maritime au plus haut niveau de l’État et d’assurer la continuité de l’impulsion politique. Plusieurs mesures apparaissent nécessaires pour mettre fin à la dichotomie actuelle entre le politique et l’administratif : nommer systématiquement un conseiller mer au sein du cabinet du Premier ministre ; inscrire les questions maritimes parmi les priorités de l’agenda international, et les évoquer à l’occasion de la semaine des ambassadeurs ; organiser chaque année un débat d’orientation au Parlement sur les questions maritimes ; améliorer la gouvernance en renforçant le SGMer, en augmentant la fréquence des réunions du CIMer, lesquelles auraient lieu au moins une fois par an, et en veillant en permanence à la cohérence des textes aux enjeux maritimes.

En deuxième lieu, il est indispensable, comme dans d’autres domaines, de mener au niveau européen et au niveau international, une stratégie d’influence selon quatre volets : veiller à la dimension maritime dans la mise en œuvre de la future stratégie européenne de sécurité ; améliorer le rôle de l’OTAN selon la proposition française de cadre maritime global, pour renforcer le rôle d’information de son commandement maritime ; veiller à la place de la France et des Français dans les organisations internationales relevant des secteurs maritimes, notamment à l’OMI ; porter dans ces mêmes instances internationales le message de la coopération et de l’échange d’informations face aux risques et menaces d’activités illégales, et développer en appui les accords de coopération bilatérale.

En troisième lieu, il convient de conserver dans la durée les moyens nécessaires notamment pour le renouvellement et le développement des capacités de présence et de surveillance outre-mer, en anticipant la mise en œuvre du programme BATSIMAR, en fournissant un effort suivi sur le satellite et recourant, après expertise et expérimentation, au drone. Le cas du programme Extraplac qui a réussi, mais dont les moyens ont été très limités comparativement aux autres pays, ne doit pas faire précédent.

En quatrième lieu, il apparaît opportun, en cohérence avec le renouvellement des termes de notre présence ultramarine, de mettre en œuvre des modes de coopération offrant des perspectives de développement partagé. Dans la même ligne que l’accord de pêche avec le Mexique pour Clipperton et l’accord de cogestion pour Tromelin, non encore ratifié, mais en évitant tout risque de « détricotage », il apparaît à ce stade opportun d’envisager dans l’océan Indien une coopération forte avec Madagascar, voire avec d’autres pays voisins, sur les îles Éparses du Canal du Mozambique. La réflexion est en cours. Elle est nécessaire et conduit clairement à se poser la question de la création d’une grande collectivité territoriale de l’océan Indien, coiffant les collectivités actuelles, pour constituer la base solide qu’exigerait une telle intégration des espaces français de l’océan Indien dans leur environnement régional.

En cinquième lieu, il est impératif de faire des espaces marins la vitrine de la France dans la nouvelle géo-écologie mondiale qui se met en place dans le sillage de l’accord de Paris du 15 décembre dernier. Il convient ainsi de mettre en œuvre une stratégie d’avenir tournée vers la mise en exploitation et le développement durables des océans et des fonds marins. Les perspectives sont immenses qu’il s’agisse des énergies marines, y compris de l’éolien en mer, de l’utilisation des algues dans tous les domaines, qui vont de l’alimentation aux nouveaux matériaux, ou encore de l’exploration et de l’exploitation des ressources minières (nodules polymétalliques, sulfures et amas sulfureux, ainsi qu’encroûtements cobaltifères), et non seulement en hydrocarbures, des grands fonds marins. Il faut donc mettre en œuvre la stratégie nationale relative à l’exploration et à l’exploitation minières des grands fonds marins, adoptée en octobre dernier, par le CIMer. Il est également essentiel de développer notre effort de recherche dans ce secteur de pointe aux perspectives prometteuses en jouant les synergies européennes, en rendant opératoire et visible le volet maritime de la recherche européenne, qui ne l’est actuellement pas, et en allant éventuellement jusqu’à la création d’un « Airbus » européen de la recherche, de l’exploration et de l’exploitation sous-marine, de manière que l’Europe s’affirme comme leader dans un domaine d’excellence où peu de pays disposent actuellement d’opérateurs capables d’intervenir. Enfin, il convient de se situer dès maintenant dans la perspective environnementale de mise en exploitation des espaces ultramarins, d’une part, en valorisant, par une labellisation, la démarche française d’exploitation durable et, d’autre part, en créant ou en étendant au fur et à mesure du développement des moyens de surveillance, les aires marines protégées. Ces dernières constituent, dans le contexte international actuel, favorable à la préservation de l’environnement, pour un pays aux moyens limités comme le nôtre mais doté d’un espace maritime équivalent à celui des États-Unis, un outil finalement économe pour affirmer notre droit et préserver notre influence.